Art. 28 Costituzione

Dispositivo

I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali [ 314-335bis ], civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici [ 97 ].

Spiegazione dell’art. 28 costituzione

La discussione dell’articolo precedente si era imperniata sul dissidio, circa la funzione della pena, tra i sostenitori della scuola classica e quelli della scuola positiva, per quanto si fosse da tutti riconosciuto che la Costituzione non deve risolvere problemi giuridico-filosofici. Analoga situazione venne a verificarsi, discutendosi l’articolo in esame, sulla teoria della responsabilità dello Stato per i fatti dei propri dipendenti, che una tendenza volle considerare diretta (per fatto proprio – per colpa del committente) e un’altra invece indiretta o sussidiaria (per fatto altrui – colpa del commesso). Secondo la prima tendenza, come ricordò l’on. Nobili Tito Oro, lo Stato, come ente etico destinato a organizzare il bene, non può essere chiamato responsabile dell’insuccesso dei suoi sforzi nel campo di questa organizzazione e non può neppure rispondere della cattiva scelta dei suoi dipendenti, specie se essa avvenga per concorso; ma la moderna scienza del diritto, confortata anche dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, ha riconosciuto da tempo che lo Stato deve rispondere per fatto del proprio dipendente « non per colpa indiretta del committente, e cioè per colpa istitoria, ma per fatto proprio; in quanto lo Stato, non essendo persona fisica, ma ente morale, non può agire ed essere impegnato se non a mezzo e per fatto dei propri organi, e cioè dei suoi dipendenti; onde, quando questi mancano e danneggiano i terzi per errore o per dolo, è lo Stato stesso che ha mancato e danneggiato e che deve riparare ». L onorevole Nobili si dichiarava favorevole a questa seconda tesi ma, riaffermando il concetto che la Costituzione non deve risolvere questioni di carattere filosofico, non propose un emendamento che facesse risaltare la responsabilità diretta dello Stato: si limitò a invocare una formula anodina, proponendo di sostituire, nella dizione del progetto (« Lo Stato e gli enti pubblici garantiscono il risarcimento dei danni arrecati dai loro dipendenti »), la parola « garantiscono » con « assicurano»; «si garantisce l’obbligazione altrui, non quella propria»: e pertanto dire «garantiscono» avrebbe significato prendere decisamente posizione in favore della tesi della responsabilità indiretta o sussidiaria. Anche l’on. Dominedò consigliò la sostituzione della parola garantiscono (« se è vero che si garantisce un adempimento in senso positivo, mentre qui sorge il problema di una responsabilità per l’illecito già maturato ») e propose: « rispondono », oppure « sono tenuti al risarcimento »; secondo il suo avviso «tecnicamente qui siamo di fronte a una vera e propria responsabilità per fatto altrui». 

L’on. Costantini si dichiarò a favore della tesi della responsabilità indiretta; a suo giudizio la formula del progetto attribuiva allo Stato « responsabilità che vanno molto al di là di quelle che sono in genere le responsabilità per fatto altrui », responsabilità che devono consistere nel « risarcire i danni creati dal fatto dei propri dipendenti, secondo quanto è stabilito dalla legge civile l’on. Costantini propose la formula, che fu poi approvata, «le norrne relative alla responsabilità civile sono estese allo Stato e agli enti pubblici per i fatti dei loro dipendenti »; chiarendo che per fatti si intendevano quelli di cui alla proposizione precedente, L’on. Tupini, per la Commissione, prese posizione in favore della tesi della responsabilità diretta del funzionario e sussidiaria dello Stato, aggiungendo che la responsabilità prevista dall’articolo « è graduata, cioè investe prima il funzionario e in via sussidiaria l’amministrazione dello Stato». La Commissione mantenne il termine «garantiscono», ma l’Assemblea aderì ai criteri esposti dall’on. Costantini e approvò la formulazione da lui proposta, rielaborata poi dal punto di vista solamente formale dal Comitato di redazione durante il coordinamento finale; rimanendo acquisito alla disposizione che la responsabilità dello Stato e degli enti pubblici è regolata, così per il diritto sostanziale come per quello processuale, dalle norme legislative in vigore (o da ‘ quelle in futuro emanate dal legislatore) che disciplinano l’istituto della responsabilità civile. Viene in tal modo marcata la diversità fra questo e l’art. 113 che ha riguardo alla responsabilità amministrativa delle pubbliche amministrazioni per i loro atti. Il testo del progetto recava nella prima proposizione « sono personalmente responsabili »; l’onorevole Dominedò propose di sostituire «personalmente» con «direttamente»; e la Commissione accettò l’emendamento perché – disse l’on. Tupini – « il termine proposto sottolinea ancor di più la gradualità di responsabilità del funzionario e la garanzia sussidiaria dello Stato che è nel nostro pensiero». L’Assemblea approvò l’emendamento. L’on. Dominedò propose anche di specificare: « degli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni »; la Commissione accettò; ma, approvato il primo periodo nel testo del progetto, l’emendamento fu considerato assorbito dal presidente on. Terracini, che non lo pose ai voti. Non v’è tuttavia possibilità di dubbio che, nel consenso della Commissione e non essendo sorta contestazione alcuna sull’opportunità della specificazione chiesta dall’on. Dominedò, questa si abbia per aggiunta.

In sede di coordinamento finale il Comitato di redazione sostituì, alle parole iniziali del testo approvato dell’art. 28 costituzione « i dipendenti », le altre « i funzionari e i dipendenti », per far intendere appunto che la norma concerne la responsabilità dei funzionari e dei dipendenti in quanto tali. L’on. Corsanego propose di dire « atti od omissioni compiuti in violazione dei diritti ». Per la Commissione l’on. Tupini considerò pleonastica l’aggiunta, in quanto, come aveva riconosciuto lo stesso on. Corsanego svolgendo la sua proposta, « anche l’omissione esaurisce per se stessa la figura di un atto». Il testo del primo periodo dell’art. 28 costituzione approvato dalla l. Sc. fu il seguente: « I pubblici funzionari sono responsabili ai sensi della legge penale e di quella civile per gli atti compiuti dolosamente o colposamente in violazione dei diritti sanciti dalla presente Costituzione ». Il Comitato di redazione aggiunse, a quello della legge penale e civile, il richiamo anche alla legge amministrativa, allo scopo di completare il quadro delle norme legislative alla stregua delle quali deve essere accertata la responsabilità personale e diretta dei funzionari. Lo stesso Comitato soppresse poi « dolosamente o colposamente », ritenendo che, non facendosi alcuna specificazione ed essendo questi i due classici tipi di responsabilità, entrambi dovessero considerarsi sottintesi. In sottocommissione fu tuttavia particolarmente sottolineato dagli on. Basso, relatore, Cevolotto, Togliatti, Lucifero e Mancini che il principio nuovo che si vuole affermare è proprio quello della responsabilità per colpa, in quanto il principio della responsabilità per dolo è già previsto dal Codice penale. Il Comitato di redazione soppresse inoltre le parole « sanciti dalla presente Costituzione », che erano state approvate dalla l. Sc. con intendimento di affermare la responsabilità per la violazione della Costituzione come concetto che andasse al di là di quello penalistico dell’abuso di autorità e di quello amministrativo dell’eccesso di potere. 

Una tesi più limitativa della portata della norma, tendente alla conservazione delle parole « diritti di libertà » che figuravano nei testo proposto dai relatori, non ebbe successo, benché l’on. Moro avvertisse che affermare che sono punite tutte le violazioni di tutti i diritti sanciti dalla Costituzione avrebbe significato affermare una responsabilità per « casi largamente indefiniti e per diritti non precisati». Sopprimendo le parole,« sanciti dalla presente Costituzione» il Comitato di redazione ha inteso semplificare la dizione della norma e non rendere necessaria una casistica dei diritti la cui violazione comporti o meno la responsabilità. Tuttavia nel corso della discussione della Parte I della Costituzione l’Assemblea e la Commissione diedero per pacifico che l’art. 28 costituzione, pur ponendo un principio di responsabilità in via generale, ma sempre nel quadro delle leggi penali, civili e amministrative, sia stato posto nella Costituzione con la volontà di assicurare una garanzia e una tutela particolarmente ai diritti dalla Costituzione stessa riconosciuti. L’on. Corsanego propose in sottocommisslone il seguente emendamento aggiuntivo alla prima proposizione dell’articolo: « Non costituisce causa di giustificazione l’obbedienza all’ordine ricevuto, quando l’ordine è evidentemente contrario alla legge»; al quale si opposero gli on. Moro e Lucifero: il primo rilevando lo sconvolgimento che una simile norma potrebbe provocare nell’ambito dei funzionari dello Stato e l’opportunità di non innovare sul Codice penale, che regola le cause di giustificazione in modo rigoroso e secondo un sistema tramandato da una tradizione; il secondo osservando che una siffatta norma verrebbe praticamente a legittimare l’insubordinazione dei funzionari dello Stato e distruggerebbe lo Stato stesso, e che «responsabile è chi firma l’ordine; chi ha eseguito non può essere trascinato in un giudizio di responsabilità; l’esecutore materiale della violazione della legge, quando è tenuto da un rapporto disciplinare, può non essere in condizione di giudicare se la legge è stata violata o no ». Anche Ton. Togliatti si dichiarò contrario osservando che la norma proposta, se fosse approvata, provocherebbe « casi di coscienza in ogni funzionario, per qualsiasi ordine esso riceve» e domandandosi chi avrebbe dovuto risolvere questi casi di coscienza. L’on. Corsanego non insistette nella sua proposta.

Giurisprudenza sull’art. 28 costituzione

L’azione di responsabilità civile promossa dalle pubbliche amministrazioni per il ristoro dei danni cagionati dall’illecito commesso dai propri dipendenti può essere esercitata in maniera indipendente dall’azione di responsabilità per danno erariale, anche qualora il fatto materiale, costituente reato, sia stato accertato in un giudizio penale nel quale la P.A. danneggiata non si sia costituita parte civile. 

Cassazione civile sez. un., 07/05/2020, n.8634

La figura del conservatore dei registri immobiliari è inquadrata nel pubblico impiego; egli risponde inderogabilmente dei propri atti, solidalmente con lo Stato, ai sensi dell’art. 28 costituzione.

Tribunale Pisa, 19/05/2020, n.513

Dottrina

La responsabilità erariale derivante dalla causazione di un danno patrimoniale diretto o indiretto alla Pubblica Amministrazione da parte di un dipendente o di un funzionario pubblico (art. 28 costituzione) richiede un elemento soggettivo piuttosto qualificato: il dolo o la colpa grave (art. 3 della l. 20 dicembre 1996, n. 639, di conversione del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, recante Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti, che ha modificato l’art. 1, comma 1, l. 14 gennaio 1994, n. 20, contenente Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti); la disciplina di questa particolare forma di responsabilità non attribuisce rilevanza ai danni cagionati all’Amministrazione con colpa lieve che, quindi, non possono essere perseguiti.Questa limitazione si giustifica nella necessità di alleggerire il regime della responsabilità propria di una figura soggettiva generalmente chiamata ad operare o a decidere in merito a situazioni concrete caratterizzate da un elevato grado di difficoltà, in ambienti organizzativi complessi e in contesti normativi assai mutevoli ed incerti. In una simile situazione, la responsabilità per colpa lieve potrebbe avere l’effetto di ritardare l’attività, se non addirittura di paralizzarla, per il timore dell’agente pubblico di incorrere in responsabilità anche in relazione ad errori di modesto rilievo.

Gabriella Crepaldi